Цифровое измерение пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС на современном этапе

Введение

12 октября 2025 г. в Европейском союзе произошло значимое событие. После долгих лет подготовительной работы наконец была запущена система регистрации въезда/выезда (Entry/Exit System, EES)¹. Указанная система позволяет осуществлять регистрацию въезда и выезда иностранных граждан, пересекающих внешние границы, в автоматическом порядке.

Запуск данной системы не является чем-то новым в мировой практике, многие страны мира уже давно используют различные цифровые сервисы при осуществлении пограничного контроля. В этом отношении ЕС скорее отстает от них. Тем не менее данное событие значимо, поскольку ЕС удалось разработать и ввести в эксплуатацию цифровую систему пограничного контроля, действующую не в рамках одного государства, а на уровне крупного межгосударственного объединения, что, безусловно, является трудной задачей.

В последнее время ЕС уделяет особое внимание цифровизации и информатизации при осуществлении своей политики. Использование современных технологий в рамках управления границами, иммиграцией и убежищем становится все более распространенным в рамках ЕС, страны — члены которого применяют и тестируют новые технологии для контроля своих границ и идентификации иностранцев (Delioglu, 2025, p. 2). В настоящее время активно ведется работа по формированию соответствующего законодательства, а также его имплементации. При этом институты ЕС пытаются играть ключевую роль в указанной деятельности, пытаясь внедрить союзные стандарты и перейти от национального регулирования к регламентации на уровне союза.

Внедрение общесоюзной системы регистрации въезда/выезда выступило в качестве очередного этапа построения цифрового пространства ЕС. Особое развитие цифровое измерение получило в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия (далее — ПСБП).

Начало развитию цифрового компонента ПСБП было положено еще несколько десятилетий тому назад, когда в рамках шенгенского процесса участвующие в нем государства приняли решение о создании Шенгенской информационной системы (далее — ШИС)², играющей ключевую роль в вопросах контроля въезда иностранцев и борьбы с преступностью в масштабах всего союза.

С тех пор количество и качество информационных систем ПСБП существенно возросли, они стали выступать в качестве неотъемлемого элемента, обеспечивающего реализацию визовой, иммиграционной политики, политики предоставления убежищ, пограничного контроля и борьбы с преступностью (Alsaleh, 2024, p. 7).

В настоящий момент работа по развитию цифрового компонента ПСБП продолжается: помимо вышеупомянутой системы регистрации въезда/выезд идет подготовка к внедрению Европейской системы информации и авторизации путешествий (European Travel Information and Authorisation System, ETIAS)³. Обе информационные системы выступают ключевыми элементами проекта «Умные границы» (Smart Borders)⁴. Таким образом, посредством запуска системы регистрации въезда/выезда, Европейской системы регистрации и авторизации путешествий вместе с уже действующей визовой системой в рамках ЕС должна быть сформирована целостная цифровая составляющая, направленная на обеспечение пограничного контроля в масштабах всего союза.

Цель настоящей статьи заключается в том, чтобы выявить сущностные характеристики правового регулирования цифровых систем в рамках ЕС, обеспечивающих осуществление пограничного контроля на внешних границах.

Правовые и институциональные основы цифрового измерения ПСБП

В условиях цифровизации особое значение приобретает информационное измерение ПСБП ЕС, представляющее собой совокупность крупных информационных систем и установленных на уровне союза механизмов их взаимодействия (Voynikov, 2019b, p. 100). Эти системы обеспечивают сбор, обработку и обмен данными, необходимыми для пограничного контроля и выполнения правоохранительных функций.

Нормативная архитектура ПСБП предусматривает дифференциацию информационных систем по их задачам и по степени централизации. По функциональному назначению они делятся на системы, ориентированные на пограничный контроль, на правоохранительные цели, а также на смешанные системы, которые обслуживают обе сферы⁵. На практике большинство из них относится именно к смешанному типу.

По институциональному устройству информационные системы подразделяются на централизованные и децентрализованные. В централизованных системах союз не только устанавливает правовые рамки их функционирования, но и создает наднациональную управляющую составляющую. В децентрализованных же ответственность за эксплуатацию лежит преимущественно на государствах-членах при минимальном нормативном вмешательстве ЕС.

Четыре ключевые системы ПСБП: ШИС, Визовая информационная система (далее — ВИС), Европейская дактилоскопическая система (European Dactyloscopy, Eurodac) и система регистрации въезда/выезда, образуют цифровой контур ПСБП. Эти системы не привязаны к отдельному институту союза, их задача — обеспечивать информационную взаимосвязанность всех участников ПСБП. Поскольку внесение данных осуществляется на национальном уровне, государства-члены сохраняют контроль над предоставленной ими информацией, а доступ третьих стран возможен лишь в исключительных случаях и на договорной основе.

Для управления централизованными системами в 2011 г. было создано Агентство по оперативному управлению крупномасштабными информационными системами в области ПСБП (European Union Agency for the Operational Management of Large-Scale IT Systems in the Area of Freedom, Security and Justice, далее — Агентство eu-LISA), действующее на основании Регламента (ЕС) 2018/1726⁶. Агентство отвечает за техническое и оперативное управление ШИС, ВИС и Eurodac, а также уполномочено разрабатывать и администрировать новые ИТ-системы ПСБП. С 2012 г. Агентство eu-LISA осуществляет деятельность, обеспечивая институциональную стабильность и технологическую интеграцию цифровой инфраструктуры ПСБП.

Проект «Умные границы»

Одним из ключевых цифровых проектов в рамках ПСБП являются «Умные границы» (Smart Borders). Сегодня указанный проект включает в себя две инициативы: EES и ETIAS.

Впервые о возможности внедрения составляющих инициативы «Умные границы» было заявлено в 2008 г., когда Европейская комиссия подготовила сообщение об управлении границами в ЕС⁷.

25 октября 2011 г. Комиссия подготовила сообщение для Совета и Парламента, в котором предложила перечень законодательных мер, направленных на повышение безопасности границ в ЕС посредством технологизации и гармонизации⁸. Первоначально этот проект предусматривал две составляющих: систему въезда/выезда и программу регистрации путешественников, однако впоследствии Комиссия отказалась от идеи формирования двух отдельных информационных систем; таким образом, программа регистрации путешественников была включена в систему регистрации въезда/выезда.

Основная идея проекта «Умные границы» состояла в том, чтобы модернизировать управление внешними границами Шенгенской зоны с помощью передовых технологий⁹. Цель проекта — цифровизация границ для увеличения эффективности контроля, предотвращения мошенничества, более точного учета сроков пребывания и одновременно повышения удобства для добросовестных путешественников. Помимо этого, проект «Умные границы» был направлен на упрощение идентификации нелегальных иммигрантов, пытающихся въехать или уже находящихся на территории ЕС.

В 2016 году Комиссия подготовила сообщение для Европейского парламента и Совета «Более сильные и интеллектуальные информационные системы для границ и безопасности»¹⁰. Основная идея состояла в том, чтобы обеспечить повышение эффективности пограничного контроля посредством развития существующих и создания новых информационных систем.

Несмотря на технологическую проработку, запуск системы многократно откладывался. Среди причин сложность адаптации национальных систем, задержки в закупках, технические риски и опасения, что одновременный запуск во всех странах может нарушить устойчивость общей ИТ-инфраструктуры. В мае 2025 г. Совет ЕС и Европарламент согласовали постепенный запуск EES в течение шести месяцев, что должно смягчить нагрузку и дать государствам-членам больше времени на интеграцию¹¹. 12 октября 2025 г. состоялся официальный старт EES, причем страны будут подключаться поэтапно, а полностью система должна заработать к 10 апреля 2026 г.¹²

Система регистрации въезда/выезда

Правовая архитектура системы регистрации въезда/выезда

Правовой основой системы регистрации въезда/выезда являются два регламента: Регламент 2017/2226¹³, устанавливающий систему регистрации въезда/выезда, и Регламент 2017/2225¹⁴ о внесении соответствующих изменений в Шенгенский кодекс о границах. EES представляет собой централизованную информационную систему, содержащую данные о пересечении иностранцами внешних границ союза и используемую для подсчета продолжительности их пребывания, выявления случаев превышения разрешенного периода пребывания, а также для иных целей (Voynikov, 2019a, p. 110).

В EES компетентные органы вносят данные о дате, времени и месте въезда и выезда иностранного гражданина, а сама система позволяет осуществлять автоматизированную обработку информации, в том числе с целью подсчета продолжительности разрешенного пребывания иностранца на территории Шенгенского пространства.

EES направлена на повышение безопасности внешних границ союза и упрощение пересечения границ путем все большего использования автоматизированного обмена информацией и бесконтактных устройств (Lehtonen & Aalto, 2019, p. 208).

Посредством введения EES решается сразу несколько задач по обеспечению безопасности и повышению эффективности пограничного контроля. Эффективность пограничного контроля увеличивается посредством того, что EES избавляет сотрудников пограничных служб от необходимости вручную производить подсчет общего периода пребывания иностранца на территории ЕС (Entin et al., 2018, p. 106), а безопасность обеспечивается благодаря тому, что система сама генерирует сообщение о превышении разрешенного срока пребывания иностранца на территории Шенгенского пространства.

Кроме того, EES создаст дополнительные удобства для самих путешественников благодаря использованию специального электронного ресурса, при помощи которого иностранец в любой момент сможет проверить оставшийся период разрешенного пребывания на территории Шенгенского пространства (short-stay calculator)¹⁵.

Регламент 2017/2226 не только закрепляет обязательность регистрации данных о въезде, выезде и отказах во въезде граждан третьих стран, но и определяет категории персональных данных, включая биометрические, цели их обработки и порядок доступа для компетентных органов, «уполномоченных запрашивать такой доступ для конкретных целей» (п. 27 Преамбулы)¹⁶. В рамках системы регистрации въезда/выезда уполномоченные правоохранительные органы получают доступ к агрегированной статистике, например о количестве нарушителей сроков пребывания, через защищенное хранилище данных, управляемое Агентством eu-LISA. Для обеспечения безопасности предусмотрена обязательная защита персональных данных, а Комиссия принимает исполнительные акты, регулирующие функционирование веб-сервиса, в том числе требования к защите данных и безопасному обмену через зашифрованный канал (Trans European Services for Telematics between Administrations, TESTA)¹⁷.

Регламент 2017/2225 также обеспечивает техническую и правовую совместимость системы регистрации въезда/выезда с иными инструментами союза, вводя в Шенгенский кодекс понятия self-service system, e-gate и «автоматизированная система пограничного контроля» (Automated Border Control system)¹⁸, а также устанавливая сроки внедрения соответствующих институтов.

Автоматическая система пограничного контроля позволяет проходить пограничный контроль в пунктах пропуска в автоматическом порядке и состоит из двух частей: 1) системы самостоятельной регистрации (self-service system), представляющей собой совокупность технических устройств, посредством которых осуществляются все или некоторые виды пограничного контроля; 2) электронного пункта пропуска (e-gate) — специальной аппаратуры, управляемой с помощью электронных средств, посредством которой осуществляется пересечение границы.

В соответствии со ст. 8b Регламента 2016/399 граждане третьих стран, подлежащие регистрации в EES, могут проходить проверку через такие устройства при наличии электронного паспорта, возможности биометрической идентификации и выполнении технических требований¹⁹. Работа e-gate сопровождается обязательной биометрической проверкой (как минимум лица) и верификацией подлинности и целостности данных чипа паспорта. Эксплуатация автоматизированных систем осуществляется под визуальным контролем сотрудника пограничной службы, который должен вмешаться при любых подозрительных обстоятельствах.

На техническом уровне EES разрабатывается как централизованная система: государства-члены подключаются через национальный единый интерфейс (National Uniform Interface, NUI), что обеспечивает унификацию передачи данных и их обработку на уровне Агентства eu-LISA.

Особое внимание уделено соблюдению прав человека. Регламент требует, чтобы использование EES, включая сбор биометрии, соответствовало гарантиям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод²⁰, Хартии ЕС об основных правах²¹ и Конвенции о правах ребенка²² (Kontak, 2024, p. 623).

По оценкам Комиссии, ежегодно в системе будут регистрироваться данные примерно о 300 млн пересечениях граждан третьих стран. Хотя внедрение EES предполагает значительные операционные преимущества, оно одновременно порождает риски для основных прав граждан третьих стран и требует применения компенсаторных механизмов²³. EES позволяет вести электронные записи обо всех иностранцах, въезжающих в Шенгенскую зону, это влечет за собой изменение характера политики ЕС в отношении иностранцев, предполагающее развитие массового наблюдения, или массовой слежки, как центрального элемента пограничного контроля (Jeandesboz, 2016, p. 293).

Воздействие EES затрагивает ключевые положения Хартии ЕС об основных правах: человеческое достоинство (ст. 1), право на частную жизнь (ст. 7), защиту данных (ст. 8), запрет дискриминации (ст. 21), а также защиту уязвимых групп: детей, пожилых людей и лиц с ограниченными возможностями (ст. 24–26). Возможны косвенные последствия для права на убежище (ст. 18) и принципа невысылки (ст. 19). Существенное значение имеет обеспечение эффективных средств правовой защиты (ст. 47), поскольку даже при низкой вероятности ошибки биометрической идентификации массовый характер обработки данных повышает риск неправомерных решений. Права, закрепленные в Хартии ЕС об основных правах и эквивалентные им, предусмотренные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подлежат толкованию с учетом практики Европейского суда по правам человека (ст. 52(3) Хартии)²⁴, что требует применения ее стандартов при оценке вмешательства EES в частную жизнь²⁵.

Регламент 2017/2226 предусматривает комплекс гарантий: обеспечение точности данных и их защиты (ст. 35, 39), право граждан третьих стран на доступ к информации (ст. 50), а также механизмы исправления данных и возмещения ущерба (ст. 52). Для уязвимых категорий лиц должны применяться меры, исключающие непропорциональное бремя при прохождении пограничного контроля²⁶.

Поскольку EES является частью архитектуры крупных информационных систем ЕС, ее данные будут доступны через механизм совместимости, в том числе для систем миграции и предоставления убежища. Это означает, что ошибки в EES могут негативно отразиться на процедурах предоставления убежища или иных миграционных решениях. Контроль за системой, включая мониторинг надежности, доступов и статистики, осуществляется Агентством eu-LISA, обязующимся публиковать отчеты и предоставлять агрегированные данные²⁷.

Проблемы и риски внедрения системы

Дополнительного анализа требуют несколько групп вопросов и рисков, связанных с внедрением и функционированием EES. Одной из ключевых тем является операционная устойчивость системы: централизованная архитектура предъявляет повышенные требования к надежности ИТ-инфраструктуры и стабильности каналов связи между национальными интерфейсами и центральным узлом. В этой связи необходимо оценить вероятность отказов, перебоев в коммуникации, а также достаточность мер по резервному копированию и восстановлению данных.

Не менее значимой является проблема согласования EES с другими крупными информационными системами ЕС, такими как ETIAS и ШИС. Обеспечение их полноценной совместимости требует устранения технических расхождений, связанных со стандартами, форматами данных и различиями в нормативном регулировании, что усложняет интеграцию.

Введение системы регистрации въезда/выезда будет иметь определенные последствия и для граждан Российской Федерации как граждан третьей страны, подпадающей под общее действие шенгенского пограничного режима. Это влияние следует рассматривать в контексте действующих визовых ограничений, введенных государствами — членами ЕС в отношении российских граждан после 2022 г., включая приостановление действия Соглашения об упрощении выдачи виз между ЕС и РФ, запрет на выдачу виз со стороны целого ряда стран ЕС, увеличение сроков рассмотрения заявлений и расширение практики отказов во въезде по соображениям общественного порядка и безопасности²⁸.

С правовой точки зрения EES применяется ко всем гражданам третьих стран, въезжающим на территорию государств-членов для краткосрочного пребывания, независимо от гражданства, при условии, что они не относятся к специально исключенным категориям. Таким образом, российские граждане, получающие шенгенские визы либо въезжающие на иных законных основаниях, в общем порядке подлежат регистрации в EES с фиксацией биографических данных, даты и места пересечения границы, а также биометрических идентификаторов. Это означает, что даже при сокращении реальных потоков въезда система будет аккумулировать данные о перемещениях тех российских граждан, которые сохраняют доступ к Шенгенскому пространству, включая лиц с гуманитарными визами, членов семей граждан ЕС или обладателей служебных и дипломатических документов (за исключением прямо освобожденных категорий).

Отдельного анализа требует вопрос калининградского транзита, который исторически представляет собой особый режим передвижения граждан РФ через территорию ЕС. Общий принцип действия EES предполагает регистрацию факта пересечения внешней границы Шенгенской зоны, независимо от формы въезда. Однако согласно ст. 6a Шенгенского кодекса о границах в редакции Регламента 2017/2225 не подлежат внесению в EES данные в отношении лиц, которые при пересечении границы предъявляют действующий упрощенный транзитный документ для железнодорожного транспорта (Facilitated Rail Transit Document, FRTD)²⁹, выданный в соответствии с Регламентом (EC) 693/2003³⁰, либо упрощенный транзитный документ (Facilitated Transit Document, FTD) при условии транзита исключительно поездом и отсутствия высадки на территории государства-члена. Тем самым законодатель ЕС прямо вывел калининградский железнодорожный транзит из сферы действия EES, подтвердив сохранение его особого правового режима даже в условиях цифровизации пограничного контроля.

Это исключение имеет принципиальное значение, поскольку на практике для транзитных пассажиров, следующих по упрощенному транзитному документу для железнодорожного транспорта, уже на протяжении длительного времени штампы проставляются не в паспорта, а в транзитный документ, который не вклеивается в паспорт. Введение EES без указанного исключения привело бы к фактическому пересмотру всей логики калининградского транзита и его приравниванию к обычному краткосрочному въезду, чего законодатель сознательно избегает.

В случае калининградского транзита на автомобильном транспорте через территорию ЕС на основании упрощенного транзитного документа применяются специальные правила внесения данных в EES в соответствии с приложением II к Регламенту 2017/2226³¹.

Помимо калининградского транзита, Регламент о EES содержит и иные исключения, которые потенциально затрагивают российских граждан, хотя и в ограниченном числе случаев. В частности, в систему не вносятся данные о лицах, обладающих видом на жительство или разрешением на долгосрочное пребывание в государстве-члене, а также о некоторых иных категориях иностранцев.

В совокупности влияние EES на российских граждан носит дифференцированный характер. С одной стороны, система усиливает цифровой контроль и снижает пространство для дискреции при повторных въездах, что в условиях политически мотивированных визовых ограничений может иметь сдерживающий эффект. С другой стороны, сохранение специальных исключений, прежде всего в отношении калининградского транзита, свидетельствует о том, что даже в условиях деградации отношений с РФ ЕС стремится формально соблюдать ранее взятые международно-правовые обязательства и избегать автоматического распространения новых цифровых инструментов на чувствительные вопросы транзита.

Европейская система информации и авторизации путешествий

ETIAS представляет собой систему предварительной авторизации въезда на территорию ЕС граждан третьих стран, освобожденных от визовых требований. ETIAS можно назвать аналогом³² Электронной системы авторизации путешествий (Electronic System for Travel Authorization (ESTA), действующей в США и введенной в качестве ответа на террористические атаки 11 сентября 2001 г.³³.

Правовой основой ETIAS служат Регламент 2018/1240³⁴, учреждающий данную систему, а также Регламент 2018/1241³⁵. Согласно указанным правовым актам система призвана укрепить и усовершенствовать ИТ-системы союза, архитектуру данных и обмен информацией в области управления границами, обеспечение правопорядка и борьбу с терроризмом путем внедрения более сильных и интеллектуальных информационных систем.

Ключевой особенностью ETIAS является возможность перепроверки данных, предоставленных путешественником, по другим крупным системам ЕС, занимающимся вопросами границ, безопасности и миграции, таким как ШИС, ВИС, EES и Eurodac, а также базы данных Европола и Интерпола. Кроме того, ETIAS будет включать специальный список наблюдения и индикаторы риска. Таким образом, ожидается, что ETIAS устранит информационные пробелы и укрепит внутреннюю безопасность ЕС.

ETIAS должна давать разрешение на поездку гражданам третьих стран, освобожденным от визовых требований, исходя из того, не представляет ли их присутствие на территории государств-членов или не будет ли представлять угрозу безопасности, риск нелегальной иммиграции или высокий эпидемический риск. Заявки подаются онлайн (через веб-сайт или мобильное приложение), и в них заявитель указывает персональные данные, реквизиты проездного документа, сведения о родстве, профессии, криминальном прошлом и т. п. (ст. 15 Регламента 2018/1240), а система, в свою очередь, проводит автоматическую проверку подаваемых данных по ряду баз: ШИС, EES, ВИС, базе Европола, чтобы выявить «подозрительные случаи, требующие дополнительного анализа» (ст. 20 Регламента 2018/1240). Если система находит совпадения, заявление обрабатывается вручную ответственным национальным подразделением ETIAS государства-члена, с возможностью дополнительного запроса информации (ст. 21 Регламента 2018/1240)³⁶. Услуга авторизации является платной и стоит 20 евро (ст. 18 Регламента 2018/1240 в редакции делегированного регламента 2025/1411)³⁷.

По сути ETIAS выступает механизмом предварительного разрешения на въезд в страны Шенгенского пространства, т. е. неким аналогом шенгенской визы, только выдаваемым в электронном виде. Фактически ETIAS позволяет осуществлять пограничный контроль дистанционно, еще до того, как иностранец окажется на внешней границе Союза (Skleparis, 2016, p. 107). Иными словами, ETIAS можно рассматривать в качестве некого аналога электронной визы. Мировая практика свидетельствует о том, что электронная виза оформляется онлайн, без посещения консульских учреждений и визовых центров, и высылается заявителю в цифровом виде, часто по электронной почте или через специализированный портал, после чего предъявляется при пересечении границы³⁸. ETIAS же не заменяет традиционную шенгенскую визу, а служит инструментом для разрешения (авторизации) на въезд для граждан стран с безвизовым режимом для краткосрочных поездок. При этом в отличие от шенгенской визы разрешение на въезд (авторизация) принимается не на национальном уровне, а на уровне ЕС. Однако разработчики законопроекта намеренно отказались от использования слова «виза» с тем, чтобы почеркнуть отличие визы от разрешения на въезда (авторизации) и сохранить иллюзию открытости ЕС при ужесточении правил въезда иностранцев. Это, в частности, следует из того, что в соответствии регламентом 2018/1240 (ст. 1) система ETIAS распространяется на иностранных граждан, освобожденных от визовых требований. Более того, согласно п. 9 преамбулы Регламента 2018/1240 разрешение на въезда (авторизация) по своей природе не является визой, поскольку она не потребует дополнительной информации и не станет более тяжелым бременем для заявителей, чем виза³⁹.

С точки зрения защиты прав человека Регламент 2018/1240 акцентирует внимание на балансе между эффективностью предварительного анализа рисков и гарантиями основных свобод. Согласно данному документу, выдача или отказ в авторизации не гарантируют автоматическое право въезда или запрет на него⁴⁰. Заявители сохраняют право подать апелляцию, которая должна быть подана в государстве-члене, принявшем решение по заявке, и в соответствии с национальным законодательством этой страны. Заявители также имеют право на возмещение ущерба, если считают, что с ними обошлись «несправедливо»⁴¹.

Если данные не соответствуют действительности и в ходе автоматизированной обработки не было зарегистрировано других совпадений, Центральное подразделение ETIAS удаляет ложное совпадение из файла заявления, а центральная система ETIAS автоматически выдает разрешение на поездку. Центральное подразделение ETIAS должно завершить ручную обработку в течение не более 12 часов с момента получения файла заявления⁴². Кроме того, введены гарантии прав субъектов данных: предусмотрена юридическая возможность обжалования отказа, а также ограничение по сроку действия авторизации — три года или до истечения срока действия проездного документа⁴³. При этом в Регламенте 2018/1240 заложены строгие нормы конфиденциальности. Обработка данных должна соответствовать стандартам защиты персональных данных, а система проектируется с учетом фундаментальных прав. Также предусмотрены специальные поправки в Регламенте (EU) 2021/1152 с целью регулирования доступа ETIAS к другим ИТ-системам ЕС и обеспечения законного, но ограниченного обмена данными⁴⁴.

Регламент 2018/1240 (п. 27 Преамбулы) предусматривает создание специального независимого Совета по основным правам ETIAS (The ETIAS Fundamental Rights Guidance Board), который объединяет представителей агентства «Фронтекс», Европейского инспектора по защите данных, Европейского совета по защите данных и Агентства по основным правам (Fundamental Rights Agency, FRA)⁴⁵. Совет по основным правам оценивает соблюдение прав человека в системе, прежде всего конфиденциальность, защиту данных и недискриминацию.

В первом годовом отчете Совет по основным правам отметил, что в 2023 г. его работа была сосредоточена на подготовке к первоначальному запуску системы: разработке правил проверки, формировании списка наблюдения ETIAS, создании процедур обработки заявлений и взаимодействии с национальными подразделениями, Центральным подразделением ETIAS и Рабочей группой по операциям проверки рисков⁴⁶. Институционально ETIAS должна функционировать в рамках Центрального подразделения агентства «Фронтекс» и национальных подразделений в 30 странах.

C точки зрения институциональной и правовой устойчивости ETIAS содержит риски, требующие анализа. Операционная надежность зависит от сложной ИТ-инфраструктуры и высокой загруженности при массовом заполнении заявок — необходимо оценить возможность перегрузок, сбоя связи и отказов. Совместимость с другими системами ЕС (ШИС, EES) может стать вызовом из-за разницы в стандартах и протоколах обмена данными. Потенциальные проблемы ETIAS включают значительные задержки запуска, вызванные техническими проблемами, вопросами конфиденциальности данных и необходимостью обновления системы безопасности. Официальный запуск ETIAS неоднократно откладывался (в настоящее время предполагаемый срок — конец 2026 г.)⁴⁷ из-за сложности интеграции баз данных и координации работы во многих странах.

После запуска системы могут возникнуть такие проблемы, как длинные очереди на границах, путаница при первоначальном внедрении соответствующей EES и отказы по таким причинам, как наличие судимости или неточные данные в заявке⁴⁸.

Кроме того, важен аспект защиты прав человека: автоматизация проверки, использование алгоритмов оценки риска могут оказать непропорциональное воздействие на лиц с меньшей цифровой грамотностью или на уязвимые категории (например, пожилые люди или лица с особыми потребностями). Мошеннические сайты, имитирующие официальные ресурсы ETIAS, приводят к риску передачи денежных средств мошенникам, кражи персональных данных и дезинформации о процессе подачи заявки.

Международные и европейские рекомендации по защите прав, а также требования прозрачности решений и обжалования отказов должны лежать в основе технического дизайна и процедур⁴⁹. Важнейшей задачей для лиц, которым необходимо подать заявление в ETIAS, является обеспечение доступа к эффективным средствам судебной защиты в случае, если они хотят оспорить решение, вынесенное по их заявлению. Например, отказ в выдаче разрешения на поездку может быть вызван ошибкой обработки данных, которая может привести к неправомерному отказу во въезде в ЕС. В таких случаях лица могут ссылаться на свое право на эффективные средства судебной защиты, закрепленное в ст. 47 Хартии ЕС об основных правах⁵⁰. Она распространяется на органы ЕС и национальные органы власти при применении законодательства ЕС и позволяет лицам оспаривать в суде законность любого решения, неблагоприятно влияющего на них. Особая осторожность может потребоваться в случаях, когда отказ связан с конфиденциальными данными правоохранительных органов или конфиденциальной информацией, касающейся угрозы безопасности⁵¹.

Визовая информационная система

ВИС формально не входит в состав проекта «Умные границы», однако является важнейшей составляющей цифровизации пограничного контроля в рамках Шенгенской зоны. Система представляет собой централизованную электронную базу данных, предназначенную для аккумулирования и обмена информацией о выдаче виз гражданам третьих стран между государствами — членами ЕС. Взаимный обмен визовой информацией обеспечивает основу для создания единого визового пространства и повышает эффективность работы визовых и пограничных служб. После внедрения ШИС и системы Eurodac разработка ВИС стала следующим логичным шагом в рамках борьбы с нелегальной иммиграцией (Broeders, 2007, p. 85).

Цели создания ВИС многоаспектны. Во-первых, система выполняет правоохранительные функции, снижая угрозы внутренней безопасности и способствуя борьбе с организованной преступностью. Во-вторых, она направлена на предотвращение незаконной миграции и упрощение контроля на внешних границах. В-третьих, ВИС повышает эффективность регулирования въезда иностранцев: упрощает выдачу виз, предотвращает практику visa shopping⁵² и обеспечивает обоснованность принимаемых решений о визах.

Правовая основа ВИС содержится в нескольких нормативных актах ЕС: решении Совета 2004/512/EC⁵³, Регламенте Совета и Европейского парламента 767/2008⁵⁴, а также решении Комиссии 2006/648/EC⁵⁵. ВИС состоит из двух частей: центральной базы данных (Central Visa Information System, CS-VIS) и национальных интерфейсов (National Interface, NI-VIS). Информация о визах вносится через национальные интерфейсы и хранится в центральной базе. Передача данных осуществляется посредством специально разработанной коммуникационной инфраструктуры, обеспечивающей надежный и безопасный обмен информацией между государствами.

Согласно Регламенту 767/2008 в систему вносятся сведения обо всех заявлениях на краткосрочные (шенгенские) визы, а также о решениях по этим заявлениям: выдача, отказ, аннулирование или продление виз⁵⁶. Кроме того, в систему вносятся данные о национальных долгосрочных визах, действительных для краткосрочных поездок. Для каждого заявителя сохраняются буквенно-цифровые данные, фотографии, отпечатки пальцев и ссылки на предыдущие обращения или совместных путешественников.

Основной информационной единицей ВИС является файл визового заявления. Любое решение, принимаемое в отношении визы, вносится в соответствующий файл. При этом система не ограничивает внесение информации конкретным государством: файл, сформированный одной визовой службой, может быть дополнен компетентным органом другого государства, например при аннулировании визы. Срок хранения визовых файлов составляет до пяти лет после окончания действия визы или после принятия решения об отказе в ее выдаче⁵⁷.

Доступ к ВИС возможен в двух режимах: активном и пассивном. Активный доступ позволяет вносить, изменять и удалять данные и предоставляется исключительно визовым службам, включая консульства и другие уполномоченные органы. Пассивный доступ дает возможность только просмотра информации и предназначен для пограничных служб, полиции, иммиграционных органов и органов, участвующих в процедуре предоставления убежища⁵⁸.

ВИС не предусматривает введение на уровне ЕС электронных шенгенских виз. Исходя из открытой информации, указанный вопрос пока даже не обсуждается. При этом в мировой практике электронные визы получают все большее распространение как способ упрощения въезда иностранных граждан. Например, в России уже несколько лет действует единая электронная виза, доступная гражданам более 50 государств (включая все страны ЕС), с возможностью однократного въезда и пребывания до 30 суток; заявление подается онлайн на официальном портале без необходимости прикрепления дополнительных документов, кроме паспорта и фотографии⁵⁹. Практика выдачи электронных виз распространена в целом ряде стран Азии⁶⁰, Африки и Латинской Америки и облегчает визовые процедуры для туристических и деловых путешествий.

Как было отмечено выше, неким аналогом электронной визы выступает авторизация, выдаваемая в рамках системы ETIAS, хотя в традиционном понимании такая авторизация не приравнивается к визе.

Таким образом, ВИС представляет собой ключевой инструмент цифрового пограничного контроля, обеспечивая интеграцию национальных и наднациональных процедур, поддержку правоохранительных функций, контроль над миграцией и эффективное управление визовыми данными на уровне всего ЕС.

Дальнейшие шаги: обеспечение совместимости информационных систем

С целью повышения эффективности существующих и потенциальных информационных систем еще в 2016 г. Комиссия предложила обеспечить совместимость и взаимодействие между информационными системами с целью устранения структурных недостатков, препятствующих работе национальных органов власти. Обеспечение совместимости существенно повышает возможности указанных систем и упрощает работу компетентных органов с ними.

Правовой основой совместимости информационных систем служат два регламента: Регламент 2019/818⁶¹, касающийся совместимости информационных систем в области полицейского и судебного сотрудничества, миграции и убежища, и Регламент 2019/817⁶² об обеспечении совместимости информационных систем в области визовой политики и пограничного контроля.

Регламент 2019/817 устанавливает правовые рамки для обеспечения совместимости существующих и перспективных информационных систем (ВИС, Eurodac, ШИС, EES, ETIAS, а также Европейской системы информации о судимостях граждан третьих стран (European Criminal Records Information System — Third Country Nationals, ECRIS-TCN).

Совместимость информационных систем базируется на четырех основных составляющих (ESP, sBMS, CIR, MID), которые выступают так называемыми инструментами взаимодействия (Baceiredo Macho, 2025, p. 22). Во-первых, создается единый поисковый портал (European search portal, ESP), который позволяет компетентным органам одновременно осуществлять поиск в нескольких информационных системах, используя как биографические, так и биометрические данные. Во-вторых, создается общий сервис сравнения биометрических данных (shared Biometric Matching Service, sBMS), который включает биометрические данные (отпечатки пальцев и изображения лиц) из нескольких информационных систем ЕС. Посредством sBMS власти смогут проверять, являются ли граждане третьих стран теми лицами, за которых себя выдают, с помощью биометрической верификации, а затем гарантировать, что они не просрочат срок пребывания (Martins et al., 2022, p. 489). В-третьих, формируется общее хранилище идентификационных данных (a common identity repository, CIR), которое включает биографические и биометрические данные граждан стран, не входящих в ЕС, доступные в нескольких информационных системах ЕС. В-четвертых, предусматривается создание детектора множественных идентификационных данных (multiple identity detector, MID), который направлен на выявление множественных идентификационных данных в различных информационных системах ЕС.

Обеспечение совместимости информационных систем опирается на несколько базовых принципов, прямо вытекающих из регламентов 2019/817 и 2019/818. Среди них ключевыми являются унификация форматов данных, взаимная техническая согласованность алгоритмов обработки биометрии и биографических данных, а также гарантированный уровень кибербезопасности и контроля доступа. Эти элементы необходимы для того, чтобы вышеупомянутые инструменты (ESP, sBMS, CIR и MID) функционировали в единой архитектуре и могли обеспечивать обмен информацией в режиме реального времени. Немаловажен и принцип целевой допустимости обработки данных: каждая ИТ-система продолжает функционировать в пределах собственных правовых задач, а общие модули совместимости не расширяют круг целей обработки за пределы прямо установленных в соответствующих регламентах, а также предполагают обработку как можно меньшего количества данных для достижения назначенных целей⁶³.

Вместе с тем анализ нормативной базы и технических характеристик обозначенных систем показывает, что практическая реализация совместимости сталкивается с рядом проблем. Остается существенным риск несоответствия стандартов, поскольку системы создавались в разные периоды, в рамках различных технических требований и под руководством различных агентств: ВИС и ШИС имеют иную архитектуру по сравнению с новыми системами проекта «Умные границы». Это приводит к сложности интеграции баз данных, отличиям в способах и объеме хранимой информации, а также к необходимости многоуровневой консолидации при сопоставлении профилей в CIR или при работе общего сервиса сравнения данных.

Техническая нагрузка также представляет собой значимый вызов: внедрение CIR и sBMS предполагает значительное увеличение объемов данных, включая биометрию высокого разрешения, что требует устойчивой сети коммуникации между национальными интерфейсами и центральными модулями. Риск в том, что сбой в одном из компонентов способен повлиять на доступность информации сразу в нескольких системах, поскольку они будут связаны через ESP и общую биометрическую службу. Поэтому вопросы резервирования, отказоустойчивости и непрерывности обмена данными становятся критически важными в условиях возрастающего трафика, прежде всего после полного запуска EES и ETIAS.

Дополнительного внимания требует правозащитный аспект совместимости. Концентрация биографических и биометрических данных в едином хранилище повышает эффективность контроля, однако одновременно усиливает потребность в строгом соблюдении принципов пропорциональности, минимизации данных и недискриминации. Как ранее отмечалось в отношении ETIAS, автоматизация риск-оценки и централизованная обработка информации могут оказывать непропорциональное воздействие на определенные категории лиц. В условиях интеграции систем эти риски усиливаются: ошибки в одной базе данных могут транслироваться в другие, а алгоритмы сопоставления идентичностей — влиять на решения пограничных служб. В этой связи соблюдение требований по контролю за доступом, обновлению данных, а также по механизму исправления ошибок и обжалования решений должно стать неотъемлемой частью практической реализации стратегии совместимости.

Проект «Умные границы» может представлять для России определенный интерес с точки зрения использования положительного опыта в рамках возможного формирования межгосударственного информационного пространства. В частности, в настоящий момент в рамках Союзного государства продолжается формирование правовой базы, обеспечивающей отсутствие регулярного паспортного контроля на внутренних границах. Указанная работа также включает в себя информационную составляющую, связанную с обменом сведениями, используемыми при осуществлении пограничного контроля. Пока вопрос не стоит о создании централизованной союзной информационной системы, однако идет процесс интеграции соответствующих национальных систем. Иными словами, в рамках Союзного государства используется иной подход к межгосударственному информационному взаимодействию. Тем не менее некоторые положительные наработки ЕС в области межгосударственного информационного взаимодействия могут быть использованы в рамках Союзного государства.

Заключение

Проведенный анализ показывает, что запуск EES в 2025 г. стал важным этапом в формировании цифрового измерения ПСБП ЕС. Цифровизация ПСБП является не разовым проектом, а долгосрочной политико-правовой стратегией, направленной на интеграцию и унификацию пограничного контроля. В политическом лексиконе ЕС закрепилось понятие «цифровая граница» (Digital Border) (Chouliaraki & Georgiou, 2019), а в науке заявляют о дематериализации физических границ посредством цифровизации процесса пограничного контроля (Bigo, 2022, p. 229).

Развитие ПСБП базируется на расширяющейся архитектуре взаимосвязанных информационных систем, которые обеспечивают пограничный контроль, правоохранительное взаимодействие и миграционные процедуры. Эти системы различаются по назначению и степени централизации, однако в целом образуют единый цифровой контур союза, благодаря которому осуществляются обмен и обработка данных в масштабах ЕС. Центральную роль в его функционировании играет Агентство eu-LISA, которое обеспечивает техническую эксплуатацию инфраструктуры и служит основным интеграционным институтом. Таким образом, ЕС последовательно формирует наднациональный режим управления информационными системами, что усиливает единство ПСБП и снижает фрагментарность национальных подходов (Zaloilo, 2024, p. 523).

Инициатива «Умные границы» стала концептуальной основой для модернизации пограничного контроля ЕС. Несмотря на многочисленные задержки, вызванные сложностями межгосударственной технической интеграции, проект «Умные границы» сформировал основу двух ключевых систем: EES и ETIAS. Из этого можно сделать вывод о том, что ЕС выбрал модель централизованного подхода, что позволяет обеспечить совместимость инфраструктуры, но одновременно требует более глубокого наднационального вмешательства (Klimburg-Witjes & Huettenrauch, 2021). Для России интерес представляет возможность использования отдельных элементов этого опыта при формировании аналогичных механизмов в рамках Союзного государства, где также осуществляется политика по либерализации трансграничного передвижения лиц.

EES представляет собой систему автоматизированной фиксации всех въездов, выездов и отказов во въезде граждан третьих стран. Она призвана повысить эффективность пограничного контроля и сроков пребывания, облегчить работу пограничных служб и создать прозрачный режим доступа путешественников к информации о собственном статусе. Особое внимание уделено балансу между публичной безопасностью и защитой прав иностранцев, особенно уязвимых групп. Однако, несмотря на очевидные преимущества, внедрение EES сопровождается целым рядом рисков: централизованная архитектура предъявляет повышенные требования к устойчивости ИТ-инфраструктуры, возможны ошибки биометрической идентификации, а совместимость с другими системами требует технологической доработки.

ETIAS дополняет EES, устраняя информационные пробелы в отношении граждан третьих стран, освобожденных от визовых требований. Система осуществляет автоматизированную предварительную проверку по всем ключевым базам данных ЕС и международных организаций, что позволяет выявлять рисковые случаи до пересечения границы. Таким образом, ETIAS формирует новый уровень превентивной безопасности, одновременно сохраняя баланс между эффективностью и соблюдением прав человека. В совокупности ETIAS и EES образуют единый многоуровневый механизм управления перемещением иностранных граждан, в котором цифровизация выступает основным инструментом повышения прозрачности, оперативности и предсказуемости решений.

ETIAS, безусловно, представляет собой шаг по ужесточению правил въезда иностранцев. После введения указанной системы практически все иностранцы обязаны будут получать предварительное разрешение на въезд в Шенгенскую зону: граждане одних государств — в виде электронной авторизации, граждане других — в виде бумажной визы.

Резюмируя, хотелось бы отметить, что цифровые системы ПСБП — это не набор разрозненных ИТ-проектов, а структурированная наднациональная модель управления границами, основанная на:

• единых правовых стандартах;
• централизованной технической архитектуре;
• интеграции данных в масштабах всего Союза;
• приоритетности защиты прав человека;
• постепенном переходе от национального к союзному регулированию.

Запуск EES и предстоящее внедрение ETIAS завершат формирование цифровой составляющей пограничного контроля ЕС. После запуска ETIAS новые цифровые системы ЕС будут охватывать все категории иностранцев, включая законопослушных граждан из безвизовых стран. Таким образом, страны ЕС будут покрыты цифровыми сетями идентификации, которые будут непрерывно классифицировать и сортировать людей на основе их цифровых данных (Topak, 2014, p. 28).

Эти системы смогут стать фундаментом для дальнейшей интеграции ПСБП, обеспечив более высокую степень управляемости миграционных процессов, оперативность обмена информацией и согласованность решений государств-членов. Фактически цифровизация ПСБП затрагивает не только вопросы миграции — это фундаментальный вектор всей архитектуры безопасности ЕС (Martins et al., 2022, p. 490).