Цифровое государство и Хорошее Управление: цифровизация и оптимизация как два пути модернизации государственного управления

Введение

Современное общество живет в эпоху пятой информационной революции, характеризующейся глобальными изменениями в способах и методах передачи и обработки информации. Информация все чаще представлена в форме цифровых данных, которые могут быть восприняты человеком только с помощью цифровых технологий¹. Последние становятся незаменимыми помощниками человека во всех сферах жизни. Процесс, связанный с внедрением цифровых технологий в базис (то есть цифровизация экономики), развивается не изолированно от процесса, происходящего в надстройке: цифровой экономике должно соответствовать цифровое право и цифровое государство². И наряду с вопросом о том, как адаптировать право к цифровой экономике (Inozemtsev, 2021, pp. 8–28), научного осмысления требует процесс адаптации к ней государства. В этой связи представляется необходимым выделить в предмете науки цифрового права общественные отношения, которые возникают в связи с цифровизацией государства и государственного управления. Рассматривая названную сферу общественных отношений, наука цифрового права анализирует и изучает не только нормы права, но и то, как цифровизация повлияла на развитие государства и оптимизацию государственного управления, какие сущностные признаки государственное управление приобретало после прохождения очередной стадии цифровизации, какие преимущества имеет цифровое государство как концепция построения и функционирования современного государственного управления. Такой анализ позволит науке дать ответы на вопросы о путях совершенствования правового регулирования цифрового государства в России. Достижению стоящих перед наукой задач способствует использование исторического и сравнительно-правового методов для исследования названных общественных процессов.

Цифровизация государственного управления: понятие и причины

Существуют объективные факторы, которые служат предпосылками для цифровизации государственного управления и побуждают государства, несмотря на наличие у них суверенитета и монополии в области управления и законотворчества на определенных территориях, к изменениям.

В условиях цифровизации экономики и появления новых цифровых рынков государства вынуждены участвовать в конкурентной борьбе с цифровыми платформами, которые не только оказывают существенное влияние на своих пользователей (они же являются гражданами государств) и захватывают их внимание, но и устанавливают обязательные для соблюдения правила, которые являются суррогатом нормативных правовых актов для цифровой платформы и ее пользователей. Конкурентное преимущество в борьбе за внимание и влияние получает тот, кто умеет быть более эффективным: и эта эффективность достигается путем отказа от административных барьеров и снижения трансакционных издержек (в данном контексте — затрат на документооборот, получение информации, прохождение различных процедур), упрощения и минимизации процедур. Государства в этой борьбе вынуждены максимально эффективно осуществлять государственное управление: взаимодействовать с населением, быть понятными и удобными для граждан, обеспечивать их участие в осуществлении власти и предоставлять им государственные услуги с использованием цифровых технологий, постепенно переходя к цифровому управлению (и цифровому государству).

При этом, цифровизация и оптимизация — это не одно и то же. Оптимизация представляет собой более широкую категорию и охватывает все процессы приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние³. Цифровизация предполагает перевод любых данных в цифровую форму в целях увеличения эффективности и всеобщее внедрение цифровых технологий, обеспечивающих восприятие и обработку таких данных. Таким образом, цифровизация представляет собой процесс приведения системы к состоянию наибольшей эффективности путем перевода всех данных, используемых в системе, в цифру. Этот процесс приводит к созданию новых бизнес-моделей и актуальных для них принципов взаимодействия между субъектами права, а также к формированию новейших объектов гражданских, публичных и иных правоотношений. Актуальным является вопрос и о том, в чем состоит отличие цифровизации от информатизации: если в центре цифровизации всегда оказываются данные в цифровой форме, на основании которых уже не человек, а цифровая технология (например, нейросетевое программное обеспечение) принимает решение, то в ходе информатизации фокус все еще лежит на человеке, который хоть и автоматизирует рутинные процессы с помощью информационных технологий, но продолжает являться ответственным за принятие окончательных решений⁴.

Оптимизация государственного управления

Первые попытки оптимизации государственного управления, или «старого государства», были предприняты в Великобритании в 1980-е гг. правительством Маргарет Тэтчер и не были напрямую связаны с информатизацией или цифровизацией государственного управления. Тогда была создана модель «New Public Management» (Новое Государственное Управление, далее — НГУ), в основе которой лежали принципы управления, используемые в коммерческих организациях, которые обозначаются тремя латинскими «E»:

• Economy (экономия);
• Effectiveness (результативность);
• Efficiency (эффективность использования ресурсов) (Dmitrik, 2022, p. 67).

Модель НГУ использовалась во многих странах, но постепенно утратила позицию наиболее передовой концепции оптимизации государственного управления, превратив государственный аппарат в инструмент оказания услуг — «сервисное» государство (то есть государство, основной задачей которого является предоставлять услуги населению (Nozdrachev, 2014, pp. 6–12). Отношение к государственным функциям как к «сервисам», услугам обусловило появление у граждан новых прав. В частности, признание получает право граждан на хорошее управление, которое Е.В. Гриценко обусловливает цифровой трансформацией (Gritsenko, 2022, p. 18). Проникновение цифровизации все сферы жизни, превращение государственного аппарата в инструмент оказания услуг, а также превращение коммерческих организаций в эффективные и конкурирующие с государствами цифровые платформы поставили государства перед необходимостью цифровой трансформации в целях повышения эффективности.

В попытках уйти от НГУ и внедрить цифровые технологии в государственное управление государство оказалось в ситуации, когда отношения между ним и гражданами постепенно стали приобретать особый характер: они стали менее регламентированными, начали базироваться на горизонтальной связи и стремлению к равенству интересов между всеми участниками. Такая модель государственного управления получила название Governance (Good Governance, или Хорошее Управление). В ее основе — переход от одностороннего клиент-ориентированного подхода НГУ к идеологии «Хорошего Управления», базирующейся на праве граждан на хорошее управление и следующих принципах его осуществления:

• верховенство закона;
• справедливое проведение выборов, реализация власти путем народного представительства;
• оперативность предоставления государственных услуг;
• эффективность и результативность;
• открытость и прозрачность;
• этичное поведение представителей власти (руководство публичным интересом, борьба с коррупцией, предотвращение конфликта интересов);
• компетентность и постоянное повышение квалификации государственных служащих;
• внедрение инноваций и открытость всему новому;
• устойчивое развитие и долгосрочное планирование;
• рациональное управление бюджетом, учет мнения граждан при принятии бюджета;
• уважение прав человека;
• подотчетность⁵.

Таким образом, переход к более совершенной модели оптимизации государственного управления был обусловлен в том числе внедрением цифровых технологий во все сферы жизни. Цифровизация государственного управления проходила параллельно с оптимизацией государственного управления и его переходом от НГУ к Хорошему Управлению. При этом в процессе цифровизации государственного управления обычно выделяют три основные фазы:

1) открытое правительство;

2) электронное правительство;

3) цифровое государство (Chernogor & Pashentsev, 2024, p. 136).

Цифровизация государственного управления

Создание открытого правительства не столько связано с внедрением технологий, сколько с обеспечением максимальной открытости и прозрачности деятельности и целей государственного управления. Идея «открытого правительства» возникла очень давно: она была тесно связана с принципами, на основании которых формировалась древнегреческая демократия, она же легла в основу Великой Хартии вольностей средневековой Англии. Идеологи Французской революции рассуждали о подотчетности государственных органов народу-суверену, общему интересу. Но сам термин «открытое правительство» возник только в XX в. В 1957 г. была опубликована статья под названием «Принцип открытого правительства: применение права знать в соответствии с Конституцией» авторства Уоллеса Паркcа (Parks, 1957, p. 4). В статье он заметил, что основные политические партии США не сдержали свое обещание о раскрытии населению информации о деятельности национального правительства, то есть не обеспечили его открытый характер, в отсутствие которого у граждан не возникает доверия правительству и мотивации взаимодействовать с ним.

Открытое правительство можно определить как государственное управление, которое реализуется путем обеспечения граждан свободным и безвозмездным доступом к информации о деятельности и структуре органов власти (например, в местах их нахождения, на их официальных сайтах). Именно свободный доступ к информации позволяет гражданам осознать, чем занимается государственный аппарат, какой функционал имеется у каждого органа власти, где этот орган власти находится, как и в каких случаях к нему следует обращаться.

Термин «электронное правительство» (англ. electronic government, или e-government, online government, Internet government) появился в начале 1990-х годов и был тесно связан с понятием «электронная демократия» (Vedel, 2006, p. 230), а также с развитием сети Интернет и Всемирной паутины. Электронная демократия — это новая и более совершенная форма существования демократии как политического режима, которая характеризуется использованием информационных технологий для обеспечения эффективного участия граждан в осуществлении власти. В стремлении к эффективности электронная демократия формирует электронное правительство как новую форму взаимодействия с населением с помощью информационных технологий, при которой граждане могут оперативно получать государственные услуги в электронной форме и участвовать в принятии управленческих решений.

В понимании «электронного правительства» следует выделить «радикальную» и «умеренную» школы:

• «радикальная» школа полагает, что в процессе создания и функционирования электронного правительства меняются отношения между государством в лице его органов и гражданами (Smorgunov, 2003, p. 28): они становятся горизонтальными, снижается государственный контроль и провозглашается равенство государственных и частных интересов;
• «умеренная» школа сводит понятие «электронного правительства» к предоставлению услуг, вернее, к его новой, модернизированной форме: предполагается, что в рамках формирования электронного правительства происходит модернизация деятельности органов государственной власти, в процессе которой повышается эффективность оказания услуг государством посредством их перевода в электронную форму. То есть речь идет не о новых отношениях между государством и гражданами, а лишь о новой форме этих отношений (Fedoseyeva & Chaykovskaya, 2011, pp. 6–10).

Несмотря на то что в юридической науке нет единого подхода к пониманию «электронного правительства», попытки определить это понятие предпринимались различными учеными. По мнению И.Л. Бачило, электронное правительство представляет собой органы и организации, основным предназначением которых является создание условий, обеспечивающих формирование параметров российского государства, при которых оно рассматривается как информационное общество (Bachilo, 2012, pp. 250–252). А.В. Коротков рассматривает электронное правительство как государственное управление с применением новых информационных технологий для оказания государственных услуг, совершенствования взаимоотношений с гражданами и организациями, между органами государства, а также внутренних процедур деятельности (Korotkov et al., 2007, pp. 215–216). Э.В. Талапина предлагает понимать электронное правительство в широком смысле как систему электронного государственного управления, не ограниченную исполнительной властью и публичными услугами (Talapina, 2015, pp. 40–42). Н.Н. Ковалева, наоборот, определяет «электронное правительство» как деятельность органов исполнительной власти в «электронном государстве» (Kovaleva, 2014, p. 14). Е.Г. Иншакова считает, что понятие «электронное правительство» многогранно и предлагает понимать его как систему взаимосвязанных и взаимодействующих административно-правовых институтов (формы и методы публичного управления, государственная служба, правовые акты управления, административные процедуры, административные регламенты, электронные административные регламенты, исполнение государственных функций и предоставление публичных услуг), входящих в общий механизм административно-правового регулирования и обеспечивающих как электронное взаимодействие внутри системы исполнительных органов государственной власти при исполнении государственных функций, так и права, свободы и законные интересы физических лиц и организаций в сфере предоставления публичных услуг (Inshakova, 2014, pp. 125–127). Некоторые ученые под «электронным правительством» понимают новую, более современную в сравнении с «открытым правительством» систему управления государством (Chernogor & Pashentsev, 2024, p. 136).

На основе анализа предложенных определений и с учетом российской практики формирования электронного правительства последнее можно определить как государственное управление, которое опирается на информационную систему⁶, позволяющую обеспечить эффективное взаимодействие как между государственными органами, так и между государственными органами и гражданами. Кроме того, «электронное правительство» — это одна из фаз цифровизации государственного управления, очередной шаг на пути к цифровому государству.

Государственное управление в фазе «электронное правительство» характеризуется следующими основными признаками:

1) уменьшение сферы административного усмотрения при осуществлении государственных функций, снижение роли субъективности кадрового персонала (путем установления четких требований к порядку оказания государственных услуг в административных регламентах предоставления государственных услуг);

2) использование информационных технологий и информационных ресурсов при подготовке и принятии управленческих решений для повышения эффективности государственного управления и усиления принципа оперативности, в частности перевод услуг в электронную форму (цель — уменьшение административных барьеров);

3) формирование надлежащего уровня открытости и прозрачности в процессе предоставления государственных услуг (в частности, за счет автоматического извещения получателей государственных услуг о результатах услуг, создания единой системы мониторинга управленческой деятельности с помощью информационных технологий);

4) переход на юридически значимый, электронный документооборот (в частности, создание системы межведомственного взаимодействия в целях снижения трансакционных издержек);

5) создание юридического механизма привлечения к ответственности должностных лиц органов власти за ненадлежащее выполнение нормативных правовых актов при выполнении своих функций за счет автоматического контроля за их действиями (Inshakova, 2017, p. 19).

Перечисленные признаки электронного правительства равным образом применимы и к цифровому государству (поскольку электронное правительство, в основе которого лежит электронное взаимодействие между органами государственной власти и гражданами, является частью концепции «цифровое государство»), которое формируется на наших глазах вслед за развитием цифровой экономики. Вместе с тем широкое распространение цифровых технологий и высокий уровень доступности информации обуславливают наличие у цифрового государства особых, характерных только для третьей фазы цифровизации государственного управления черт.

Понятие «цифровое государство» является относительно новым в юридической науке и вызывает дискуссии. Кроме того, существуют лингвистические терминологические проблемы (Chernogor & Pashentsev, 2024, p. 13), порождающие разные подходы к пониманию цифрового государства: в англоязычной литературе под термином «цифровое государство» (англ. digital government) часто понимают «электронное правительство» (англ. electronic government, или e-government) и рассматривают его как применение информационных (цифровых) технологий в процессах государственного управления в целях улучшения порядка оказания государственных услуг (то есть приравнивают цифровое государство к электронному правительству) (Chen et al., 2007, p. 16). В российской юридической науке цифровое государство обычно рассматривается как отдельная, следующая за фазой «электронное правительство» фаза цифровизации государственного управления (Chernogor & Pashentsev, 2024, p. 136), которая формирует новый тип правительства — цифровое правительство и характеризуется рядом особых признаков. В узком смысле цифровое государство рассматривается и как экосистема государственных цифровых суперсервисов (система «одного окна»), и как компьютерно-программная метаплатформа для обеспечения процессов государственного управления (Ponkin, 2021, p. 49). В широком смысле цифровое государство представляет собой концепцию построения и функционирования современного государственного управления, опирающегося на цифровые данные и цифровые технологии и формирующего необходимые условия для развития информационного общества и цифровой экономики⁷. Активное внедрение цифровых технологий в государственное управление приближают государства к цифровым платформам: сегодня среднестатистический российский пользователь сети Интернет воспринимает государство через интерфейс и функционал портала «Госуслуги» или цифровой платформы «ГосТех».

На основании изложенного можно сделать вывод, что к признакам электронного правительства, характерным для цифрового государства, добавляются новые, присущие только цифровому государству признаки:

1) обеспечение свободного доступа граждан и организаций к информации, увеличение роли информации и знаний в жизни общества (в целях формирования информационного общества);

2) цифровизация экономики (основной ресурс которой — данные в цифровой форме) и социальной сферы;

3) активное внедрение цифровых технологий и искусственного интеллекта в процессы принятия управленческих решений и оказания государственных услуг.

В связи с тем что цифровое государство предполагает построение информационного общества, в котором особое внимание уделяется обеспечению права на свободное распространение и доступ к информации, в том числе о деятельности органов публичной власти, государственное управление в фазе «цифровое государство» обязано базировать свою деятельность на принципах, характерных для модели «Хорошего Управления», среди которых:

1) верховенство закона;

2) открытость деятельности государственного аппарата;

3) подотчетность и полное, всестороннее, систематическое информирование населения о своих действиях и решениях, принятых нормативных правовых актах⁸;

4) оперативность (получение государственных услуг с минимальными временными затратами);

5) открытость инновациям и обеспечение сбалансированности внедрения инноваций в деятельность государственных органов⁹.

Заключение

Фундаментальные преобразования всех сфер жизни, связанные с внедрением цифровых технологий, вызвали к жизни необходимость оптимизации и цифровизации государственного управления в технологически развитых странах. Термины «оптимизация» и «цифровизация» тесно связаны как общее и частное: в итоге оба процесса приводят к одному результату — повышению эффективности и улучшению системы государственного управления, обеспечению прав человека в информационной сфере, появлению новых форм и методов воздействия на общественные процессы, которые используются государством и правовое регулирование которых осуществляется, в том числе, нормами цифрового права.