Правовое регулирование государственных закупок в ЕС и ЕАЭС: тенденции к цифровизации

Введение

Европейский союз и Евразийский экономический союз — это яркие примеры межгосударственных объединений, которые с момента своего учреждения нацелены на достижение глубокой экономической интеграции. ЕС и ЕАЭС объединяет то, что оба интеграционных объединения поняли необходимость наднационального регулирования сферы государственных закупок как неотъемлемого этапа построения единого внутреннего рынка. Благодаря единым правилам регулирования можно устранить устойчивые практики и модели поведения государств в данной области и достичь конкурентного и прозрачного осуществления государственных закупок в рамках единого экономического пространства. Также государственные закупки можно рассматривать как инструмент ликвидации экономического отставания (Silva & Campos, 2021), что актуально как для отдельных стран ЕС, так и ЕАЭС.

Ежегодно более 250 тыс. заказчиков из 27 государств — членов ЕС расходуют около 2 трлн евро (14 % ВВП) на закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд¹. При этом во многих сферах жизни — энергетика, общественный транспорт, социальное обеспечение, образование и здравоохранение — государственные органы и учреждения являются основным, а иногда и единственным заказчиком товаров, работ, услуг. В Европейском союзе на определенном этапе поняли, что государственные закупки не только препятствуют строительству единого внутреннего рынка, но и могут быть использованы как инструмент влияния на экономическую и социальную сферы жизни общества, позволяя регулировать, например, уровень занятости населения, объем инвестиций, экономический рост (Bovis, 2020). В настоящее время государственные закупки в ЕС рассматриваются шире: в них видят один из механизмов перехода к инновационной, ресурсосберегающей и социально ориентированной модели экономики. При этом одним из основных трендов развития сферы государственных закупок в ЕС является их цифровизация, включая перевод закупок в электронный формат. При этом последние мировые события и необходимость проведения государственных закупок в условиях распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 лишь подчеркнули актуальность данного тренда и продемонстрировали необходимость скорейшего внедрения новых цифровых технологий в сферу государственных закупок.

Государственные закупки в ЕАЭС отнесены к числу приоритетных областей, в которых в последние годы ведется активная работа, направленная на гармонизацию национального законодательства. В 2018 г. была создана рабочая группа высокого уровня по вопросам государственных (муниципальных) закупок в государствах — членах ЕАЭС, которая формулирует основные направления сотрудничества государств и является площадкой для выработки совместных решений в этой сфере. Одним из таких направлений в ЕАЭС, которое активно развивалось и до 2020 года, но особый импульс развития получило в связи с началом пандемии COVID-19, является цифровизация государственных закупок.

Активизация деятельности ЕАЭС и новый взгляд ЕС на регулирование государственных закупок, а также новая тенденция к их цифровизации дают новый импульс развитию законодательства и обусловливают возрастающий научный интерес к этой теме.

Правовые основы регулирования государственных закупок в ЕС и ЕАЭС

Для общего понимания проблематики и системных отличий в регулировании государственных закупок в ЕС и ЕАЭС необходимо уделить внимание правовым основам регулирования государственных закупок в данных интеграционных объединениях.

К настоящему времени ЕC, который по объективным причинам имеет более богатый интеграционный опыт, чем ЕАЭС, прошел несколько этапов в развитии правового регулирования государственных закупок. Первый этап (вторая половина 1960-х гг. — 1988 г.); второй этап (1988–1992 гг.); третий этап (1992–2004 гг.); (четвертый этап 2004–2014 гг.); пятый этап (2014 — н.в.) (Puchkova, 2019). Начало каждого этапа связано с проведением реформ, направленных на совершенствование права ЕС в сфере государственных закупок.

Нормы учредительных договоров до сих пор не содержат положений, регулирующих отношения в сфере государственных закупок, поэтому главным источником права в этой области остаются директивы. В ЕС государственные закупки изначально рассматривались как препятствие в создании общего рынка. В связи с этим появление наднациональных норм в данной сфере было обусловлено необходимостью устранить нетарифные ограничения между государствами — членами ЕЭС (ст. 33 Договора об учреждении ЕЭС). В дальнейшем совершенствование системы регулирования государственных закупок осуществлялось в рамках построения внутреннего рынка (ст. 14 Договора об учреждении ЕС 1992 г., ст. 26 Договора о функционировании ЕС 2007 г.). Таким образом, гармонизация национального права в сфере государственных закупок рассматривалась в ЕС как средство достижения экономической интеграции — создания внутреннего (общего) рынка. К настоящему времени в ЕС сложилась единая наднациональная система правового регулирования государственных закупок, которая затрагивает все основные аспекты данной сферы (Puchkova, 2019).

ЕАЭС — это молодое интеграционное образование, право которого только формируется, поэтому, в отличие от ЕС, пока трудно говорить о наличии в ЕАЭС хорошо разработанной системы правовых норм в области государственных закупок. Очевидно, что в настоящее время речь идет о начальном этапе в развитии права ЕАЭС в этом направлении, но при этом саморазвитие будет происходить более упорядоченно в рамках четкой иерархической системы, центром которой является Договор о ЕАЭС 2014 г. В этом документе закреплены правовые основания регулирования государственных закупок. Речь прежде всего идет о разделе ХХII Договора о ЕАЭС, в котором определяются цели и принципы регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок (ст. 88). Указанный раздел включен в Часть 3 Договора о ЕАЭС «Единое экономическое пространство». Порядок регулирования государственных закупок раскрывается в приложении № 25 к Договору о ЕАЭС «Протокол о порядке регулирования закупок», в котором установлены подробные требования к законодательству государств — членов ЕАЭС в сфере государственных закупок, включая перечень процедур, порядок их проведения и систему обжалования действий заказчика. Важную роль играет ст. 4 Договора о ЕАЭС, которая провозглашает в качестве одной из целей создания ЕАЭС стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках ЕАЭС.

В ЕС и ЕАЭС правовое регулирование государственных закупок необходимо для углубления экономической интеграции. Важно подчеркнуть, что ЕАЭС и ЕС ставят перед собой общие задачи и стремятся обеспечить свободный доступ к государственным закупкам, гарантировать прозрачность закупочного процесса и справедливые конкурентные условия, стимулировать эффективность государственных закупок, осуществлять надлежащий контроль в этой области.

С правовой точки зрения ЕАЭС имеет важное преимущество, которое выражается в наличии четких правовых оснований регулирования на уровне учредительных договоров. К отличиям необходимо также отнести то обстоятельство, что в праве ЕАЭС отсутствует какой-либо ценовой порог для регулирования государственных закупок. При этом действие права ЕАЭС в сфере государственных закупок не распространяется на закупки, составляющие государственную тайну (государственные секреты), и закупки национальных (центральных) банков государств-членов. Для установления иных различий необходимо изучить более частные практические вопросы, что позволит оценить опыт ЕС с позиций его применимости на уровне ЕАЭС. Сама возможность и обоснованность сравнительно-правовых исследований достижений ЕС — ЕАЭС подтверждена в российской доктрине (Anufrieva, 2017) и реализуется в различных областях (Kasyanov, 2019).

Практические аспекты регулирования государственных закупок в ЕС и ЕАЭС

Цифровизация государственных закупок

В настоящее время сложно найти сферу общественных отношений, которую бы не затронули процессы цифровизации. Организация единых цифровых информационных платформ, использование сквозных цифровых технологий способствуют совершенствованию механизмов и повышению качества государственного управления. В целом развитие цифровых технологий создает базовые предпосылки для построения модели государственного управления, более соответствующей глобальным вызовам и рискам развития современного общества (Smotritskaya, 2018).

Цифровизация дает мощный толчок для развития общественных отношений, при этом в отдельных областях они развиваются так быстро, что правотворчество все больше отстает от темпов общественного развития, что создает сферы, выпадающие из правового регулирования (Zaloilo & Pashencev, 2019). Однако государственные закупки — это пример области регулирования, в которой электронные инструменты и механизмы автоматизации начали внедряться в первую очередь. Важно подчеркнуть, что речь идет не просто о наложении электронных инструментов на уже существующую систему государственных закупок, а скорее о трансформации сложившегося механизма закупочных процедур с целью максимального использования преимуществ, которые дают электронные инструменты. Именно поэтому необходимо говорить не об «электронизации» государственных закупок, а об их «цифровизации», т. е. переходе к качественно новому этапу проведения государственных закупок. Наряду с технической стороной вопроса цифровизация государственных закупок подразумевает изменение мышления заказчиков, поставщиков, подрядчиков, исполнителей, поскольку конечной целью данного процесса является полный отказ от бумажных процедур и бумажных контрактов. Цифровизация государственных закупок направлена на то, чтобы упростить для бизнеса (в том числе субъектов малого и среднего предпринимательства) участие в государственных закупках и облегчить для государственных заказчиков процедуры их проведения. Электронные инструменты позволят сделать государственные закупки более прозрачными и ориентированными на результат (Pircher, 2019). Цифровизация сократит сроки проведения закупочных процедур, устранит ряд административных барьеров. Очевидные преимущества цифровизации государственных закупок не могли остаться без внимания на уровне ЕС и ЕАЭС.

В ЕС благоприятным условием для цифровизации государственных закупок стало создание единой системы опубликования информации о закупках. Произошло это благодаря директиве Совета 1976 г. (№ 77/62/ЕЭС², в которой было закреплено обязательство заказчика публиковать извещение о проведении закупки в Официальном вестнике Европейских сообществ (Official Journal of the European Communities). Для этих целей был начат выпуск специального приложения к Официальному вестнику — Электронного ежедневника закупок (TED — http://ted.europa.eu/), который с тех пор регулярно издается и доступен в электронном виде. За это время Электронный ежедневник закупок превратился в огромную базу данных закупочных процедур в ЕС. В нем в обязательном порядке публикуются извещения о проведении закупок, а также документация, протоколы рассмотрения заявок, результаты определения победителей, информация о заключенных контрактах по результатам процедуры и другие сведения, касающиеся всех стадий закупочного процесса. Система позволяет осуществлять поиск по различным параметрам — пользователь может найти закупки конкретной страны или конкретного заказчика либо отфильтровать закупки по цене или предмету. Для ознакомления доступна информация о государственных закупках с 2011 г. При необходимости можно перейти в архивный раздел системы, где хранится информация с 1993 г., представленная в виде сканированных документов.

Информацию в Электронном ежедневнике закупок размещает Бюро публикаций ЕС (Publications Office of the European Union), куда ее направляют заказчики, проводящие процедуры, которые подпадают под действие права ЕС в сфере государственных закупок. Бюро публикаций ЕС публикует полученную информацию в течение пяти дней в случае ее направления в электронном виде через модули электронной системы государственных закупок SIMAP³ (eNotice или eSender) либо в течение 12 дней в случае ее направления по электронной почте, факсу или почте. Заказчик сохраняет за собой право опубликовать информацию на своем официальном сайте, но только после направления такой информации в Бюро публикаций ЕС. Основная информация о закупке публикуется на всех 24 официальных языках ЕС, причем Европейский союз берет на себя расходы по переводу текста.

Создание Электронного ежедневника закупок в том виде, как мы знаем его сейчас, стало возможно именно с появлением тенденции к цифровизации, которая наделяет общественное развитие неизвестной прежде гибкостью, в результате чего социальные институты и процессы способны легко и быстро изменяться, успешно встраиваясь в формирующуюся новую реальность (Pashencev, 2020). Именно необходимость быстрых изменений и реакции на происходящие события, доведения большого количества разнообразной информации до участников закупок стали толчком для модернизации Электронного ежедневника закупок из обычной базы данных в целую электронную систему для проведения закупок.

Заказчик также имеет право разместить информацию о закупке в национальных информационных системах. Однако такая публикация возможна только после направления информации в Бюро публикаций ЕС. Кроме того, сведения, опубликованные в национальных информационных системах, не должны содержать дополнительную информацию о закупке, которая не была указана в сведениях, опубликованных на европейском уровне. Эти требования были установлены директивами ЕС с целью не допустить получения национальными компаниями неконкурентного преимущества перед участниками из других стран.

Нормативно-правовые основы внедрения электронных государственных закупок были заложены в ходе реформы 2014 г, когда была принята директива ЕС от 26 февраля 2014 г. № 2014/24/EC «О регулировании государственных закупок и замещающая директиву № 2004/18/ЕС»⁴ (далее — директива № 2014/24/ЕС). Важное значение в контексте цифровизации государственных закупок имеет Сообщение Европейской комиссии 2017 г. «Государственные закупки для Европейского союза»⁵ (European Commission, 2017). В этом рекомендательном документе цифровизация государственных закупок выступает в качестве одного из шести основных направлений цифровизации на ближайшие десять лет.

В настоящее время в ЕС постепенно внедряются нормы, обязывающие заказчиков публиковать в электронном виде документацию для проведения закупочных процедур, а также включать в извещение о проведении закупки ссылку на такую документацию, размещенную в Электронном ежедневнике закупок. На участников закупки ложатся обязательства подавать заявки в электронном виде, а на победителей закупки и заказчиков — оформлять в электронном виде приемку товаров, работ, услуг.

Все эти нововведения уже вступили в силу. Европейская комиссия установила график внедрения новых требований в практическую деятельность европейских заказчиков для постепенного перехода к электронным закупкам. К октябрю 2018 г. был запланирован полный переход на подачу заявок участниками закупок в электронном виде (eSubmission), к апрелю 2020 г. — перевод всех приемочных документов в электронный вид (eInvoicing), а к сентябрю 2023 г. — унификация всех основных документов закупочного процесса (eForms).

В сентябре 2019 г. был принят регламент Европейской комиссии (№ 2019/1978)⁶, который устанавливает единые обязательные электронные формы документов в сфере государственных закупок. Начиная с сентября 2023 г. все участники закупочного процесса будут обязаны применять электронные формы, указанные в этом правовом акте. В ЕС вводятся единые электронные формы (eForms) по планированию закупочной деятельности для заказчиков, по конкурентным процедурам, закупкам у единственного поставщика, порядку объявления победителя, а также внесению изменений в документацию о закупке или уже заключенный контракт. Важно подчеркнуть, что указанные правила нашли отражение в регламенте, то есть в правовом акте, благодаря которому в ЕС достигаются цели унификации права, так как регламенты не только обязательны для всех государств — членов ЕС, но и имеют прямое действие.

Необходимо отметить, что цифровизация государственных закупок невозможна без единого регулирования по другим смежным вопросам. Важно наличие правовой базы по вопросу электронной идентификации пользователей. Более 20 лет назад была принята директива Европейского парламента и Совета (№ 1999/93/ЕС)⁷ об электронных цифровых подписях (ЭЦП). В 2014 г. принят регламент Европейского парламента и Совета (№ 910/2014)⁸, который вводит единое регулирование электронной идентификации — eIDAS⁹. В этом регламенте устанавливаются жесткие требования к обеспечению безопасности персональных данных владельцев ЭЦП, единые требования к органам, выдающим ЭЦП. Закреплено важное правило, согласно которому начиная с 29 сентября 2018 г. все организации, предоставляющие государственные услуги в электронном виде, обязаны принимать электронные цифровые подписи из всех стран ЕС.

В 2016 г. ЕАЭС приступил к выработке предложений по формированию цифрового пространства. Были определены следующие приоритеты:

• развитие нормативно-правовой базы ЕАЭС и гармонизация законодательства государств-членов;
• формирование единого цифрового пространства для увеличения взаимного товарооборота с внедрением электронной торговли;
• расширение практики использования информационно-коммуникационных технологий для повышения эффективности трансграничного взаимодействия между органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и физическими лицами;
• разработка и реализация совместных проектов и программ по цифровой трансформации экономики стран ЕАЭС.

Одним из основных направлений цифровизации является внедрение электронной торговли, которая включает и государственные закупки. Согласно п. 4 Протокола № 25 к Договору о ЕАЭС государства-члены обеспечивают проведение конкурса и аукциона только в электронном формате и стремятся к переходу на электронный формат при осуществлении других способов закупок. При этом ни в Договоре о ЕАЭС, ни в Протоколе № 25 не предусматривается создание единой торговой площадки или хотя бы евразийской информационной системы, которая объединила бы информацию о проводимых национальных закупках в государствах — членах ЕАЭС (наподобие Электронного ежедневника закупок в ЕС). Необходимость создания такой системы очевидна. Об этом говорят в том числе и исследования, проведенные Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) совместно с Группой Всемирного банка: «Меры по упрощению трансграничных закупок, включающие устранение формальных препятствий, запуск единого электронного портала и переход на электронный формат закупок, способны дать суммарный экономический рост, превышающий 0,1% от ВВП ЕАЭС до 2025 г.»¹⁰. По мнению исследователей ЕЭК и Группы Всемирного банка, единая информационная система на уровне ЕАЭС для трансграничных электронных государственных закупок позволит обеспечить функции электронной подачи заявок и проведения аукционов, а также электронное выставление счетов и обмен электронными документами по закупкам между правительством одной и поставщиками другой страны. При этом значительно сокращаются сроки и затраты на государственные закупки и повышаются эффективность и прозрачность принятых решений по конкурсным процедурам (Halonen et al., 2019).

Выводы экспертов подтверждаются опытом одного из государств — членов ЕАЭС. С 1 января 2019 г. российские заказчики вправе определять поставщика, подрядчика, исполнителя исключительно в электронном виде. При этом все этапы проведения процедур были переведены в электронный вид, включая заключение контрактов. Для этих целей была создана единая информационная система в сфере закупок (ЕИС), которая по своему функционалу похожа на Электронный ежедневник закупок в ЕС и, по сути, является базой данных всех проводимых в России государственных закупок. В настоящее время ведутся работы по переводу в электронный формат процесса приемки товаров, работ, услуг, предоставляемых по результатам выполнения государственных контрактов. На федеральном уровне такая система находится в стадии разработки, но в регионах подобные системы функционируют в полном объеме. В Московской области работает система ПИК ЕАСУЗ — Портал исполнения контрактов. Все контракты заказчиков Московской области закрываются в электронном виде исключительно через этот портал. Особенность его в том, что размещают документы там не только заказчики, но и исполнители: все товарные накладные, счета, счета-фактуры направляются заказчику исключительно в электронном виде через ПИК и подписываются электронной подписью поставщика, подрядчика, исполнителя.

Процессы цифровизации государственных закупок в ЕАЭС сталкиваются с проблемой отсутствия взаимного признания электронной цифровой подписи, хотя в ч. 1 ст. 88 Договора о ЕАЭС в число целей и принципов регулирования в сфере государственных закупок входит обеспечение беспрепятственного доступа потенциальных поставщиков и поставщиков государств-членов к участию в государственных закупках, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания одним государством-членом электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством другого государства-члена.

В 2018 г. вице-премьеры государств — членов ЕАЭС обсудили пять наиболее важных проблем внутреннего рынка ЕАЭС, первой из которых было отсутствие взаимного признания государствами — членами ЕАЭС электронной цифровой подписи. В начале 2020 г. премьер-министр М.В. Мишустин обозначил формирование единой системы цифровой идентификации в ЕАЭС в качестве одного из приоритетных направлений по развитию интеграции на евразийском пространстве¹¹. Таким образом, решение этой проблемы станет одним из приоритетов ЕАЭС на ближайшую перспективу. И несмотря на то, что в настоящее время декларируемое в Договоре взаимное признание ЭЦП в сфере закупок государствами ЕАЭС в полном объеме не реализовано (Kurochkin, 2019), в 2021 году ЕАЭС сделал большой шаг в сторону реализации данной цели. В октябре 2021 года Евразийская экономическая комиссия утвердила План мероприятий по взаимному признанию электронной цифровой подписи (электронной подписи), изготовленной в соответствии с законодательством одного государства — члена Евразийского экономического союза, другим государством — членом Евразийского экономического союза для целей государственных (муниципальных) закупок¹². Согласно данному плану до конца 2023 года в ЕАЭС будут разработаны и утверждены правила взаимного признания электронной подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена другим государством-членом для целей государственных (муниципальных) закупок, а до конца 2024 года предполагается осуществить техническую реализацию установленных в правилах положений. Претворение в жизнь указанного плана станет важной вехой в процессе сближения систем государственных закупок государств ЕАЭС и их цифровизации.

Подводя итоги анализа процессов цифровизации в ЕС и ЕАЭС, необходимо отметить, что ЕС опережает ЕАЭС в части цифровизации государственных закупок. При этом хотелось бы обратить внимание, что некоторые государства — члены ЕАЭС достигли положительных результатов по этому вопросу, в ряде случаев даже превзошли ЕС, например в части перевода российских конкурентных закупок исключительно в электронный вид. Очевидно, что дальнейшие действия, связанные с переходом на цифровизацию государственных закупок в ЕАЭС, будут разрабатываться с учетом национального опыта государств-членов. При этом обратиться к опыту ЕС также может быть полезно для ЕАЭС.

Единый классификатор закупок

Одним из важных шагов на пути к цифровизации закупок стало создание в ЕС единого классификатора закупок (ЕКЗ). В ходе практической деятельности государственные заказчики в ЕС столкнулись с проблемой описания предмета закупки, которое необходимо сделать таким образом, чтобы оно было понятно для всех потенциальных участников, разговаривающих на разных европейских языках. Решением этой проблемы и стало введение единого классификатора закупок. ЕКЗ — это детализированная система описания продукции, которую закупают заказчики, с присвоением индивидуальных кодов различным товарам, работам и услугам. ЕКЗ утвержден в 2002 г., когда был принят регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 2195/2002¹³. В настоящее время ЕКЗ действует в редакции нового регламента Европейского парламента и Совета от 2009 г. (№ 596/2009)¹⁴. В соответствии с положениями директивы Европейского парламента и Совета от 2014 г. (№ 2014/24/ЕС) применение кодов ЕКЗ обязательно при проведении закупок европейскими заказчиками. По сути, ЕКЗ — это электронный каталог товаров, работ, услуг, которые могут приобретать заказчики из ЕС. У каждой позиции (товара, работы, услуги) в ЕКЗ есть свой уникальный числовой код.

Такой код ЕКЗ имеет до девяти символов (восемь цифр подряд и одна через дефис), различающихся в зависимости от вида закупаемой продукции. ЕКЗ состоит из основного классификатора и дополнительного. Коды основного классификатора имеют вид «00000000-0», где первые две цифры обозначают раздел, третья цифра — группу, четвертая — класс, пятая — категорию продукции. Шестая, седьмая и восьмая цифры относятся к конкретному товару, работе или услуге. Девятая цифра используется для подтверждения уникальности кода. Дополнительный классификатор используется для более подробного описания предмета контракта и состоит из буквенно-цифрового кода, где первый символ (буквенный) обозначает секцию, последующие три цифры — подразделение, последняя цифра используется для подтверждения уникальности кода (Puchkova, 2019).

ЕКЗ можно найти в электронной системе государственных закупок (SIMAP), причем классификатор доступен на всех официальных языках ЕС. Это облегчает потенциальным поставщикам, подрядчикам, исполнителям поиск интересующих их закупок и позволяет избежать ошибок при переводе на другие языки ключевых слов для поиска. Кроме того, в некоторых языках может быть несколько слов для обозначения одного предмета. Например, слова «truck» и «lorry» в английском языке обозначают грузовой автомобиль. ЕКЗ также учитывает этот нюанс, что позволяет проводить более точный и целевой поиск закупок.

В настоящее время на уровне ЕАЭС работы по созданию аналога ЕКЗ не ведутся. При этом необходимо отметить, что в Российской Федерации есть аналогичный механизм, который называется «Каталог товаров, работ, услуг» (КТРУ). Он формируется на основе общероссийского классификатора ОКПД2 и содержит структурированное описание объекта закупки. Каталог был введен для того, чтобы все заказчики описывали объекты закупки по одному образцу. С одной стороны, это упрощает подготовку документов закупки, а с другой — не дает использовать дополнительные характеристики, которые могут ограничить конкуренцию. КТРУ существует только в электронном виде в Единой информационной системе в сфере закупок. Описание объектов закупки из КТРУ обязательно для использования заказчиком при формировании форм обоснования закупок, извещений и приглашений на участие в закупке, документации о закупке, контрактов и отчетов об их исполнении. В настоящее время данный каталог сформирован в полном объеме по всем видам товаров, работ, услуг, однако в некоторых областях (например, закупка лекарственных средств и медицинских изделий) КТРУ обязателен для применения, а в других (где дата начала обязательного применения позиции в каталоге еще не наступила, например, ряд продуктов питания) применяется по желанию заказчика.

По своей сути КТРУ является российским вариантом ЕКЗ, каких-либо особенностей или содержательных нововведений в нем нет. При этом необходимо отметить, что основной целью создания ЕКЗ было создание механизма, позволяющего в первую очередь стереть языковые барьеры между заказчиками и поставщиками из разных государств ЕС, тогда как основной целью создания КТРУ была унификация описания объекта закупки и повышение конкуренции.

Поскольку государственные закупки в евразийских государствах осуществляются на национальном языке, в скором времени перед ЕАЭС также станет вопрос создания инструмента, аналогичного ЕКЗ именно с точки зрения унификации процесса описания объекта закупки на разных языках стран ЕАЭС. При этом, безусловно, будет полезен опыт Российской Федерации, которая уже прошла процесс формирования такого инструмента. Полагаем, что единый каталог или классификатор на уровне ЕАЭС позволит унифицировать описание объектов закупки, облегчит потенциальным поставщикам, подрядчикам, исполнителям поиск интересующих закупок и предоставит возможность участникам из разных государств — членов ЕАЭС участвовать в закупочных процедурах, что положительным образом повлияет на интеграцию рынков государственных закупок участников ЕАЭС и станет следующим шагом ЕАЭС на пути цифровизации государственных закупок.

Конкурентные процедуры определения поставщика, подрядчика, исполнителя

Одним из ключевых этапов на пути цифровизации государственных закупок является создание нормативной базы, позволяющей перевести в электронный вид закупки, проводимые заказчиком. И здесь фокус смещается именно на проведение конкурентных закупок. Ведь именно цифровизация конкурентных закупок позволит сделать государственные закупки доступными для поставщиков, подрядчиков, исполнителей из разных стран, привлечь новых игроков на данный рынок и стимулировать развитие конкуренции. В этой связи очень важно понять, какие конкурентные процедуры применяются в ЕС и ЕАЭС, каким образом они регулируются и каковы перспективы их перевода в электронный вид.

В праве ЕС в сфере государственных закупок предусмотрен особый подход к регулированию процедурных вопросов, касающихся определения поставщика, подрядчика, исполнителя. Правовая система ЕС в сфере государственных закупок не предусматривает введение единых процедур в рамках всего Европейского союза. Вместо этого предусмотрены определенные виды процедур, которые условно можно обозначить как открытые, процедуры с ограниченным участием и смешанные. Открытые процедуры и процедуры с ограниченным участием напрямую указаны в директивах ЕС. Остальные процедуры, предусмотренные директивами ЕС, предлагается отнести к отдельному виду — смешанным. Здесь мы рассматриваем только конкурентные процедуры. Проведение неконкурентных процедур (закупка у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя) также возможно в рамках права ЕС в сфере закупок, однако регулируются они на уровне национального законодательства государств — членов ЕС, поэтому рассмотрение данного вопроса останется за рамками настоящей статьи.

Проведение открытых процедур регулируется статьей 27 директивы № 2014/24/ЕС. Для их проведения установлено общее требование — к участию допускаются все организации без ограничений. В ходе самой процедуры будет проведена проверка участников на соответствие требованиям, установленным в документации о закупке, однако подать заявку на участие в такой процедуре может любой заинтересованный хозяйствующий субъект, и заказчик не вправе ему отказать.

По общему правилу открытые процедуры рассматриваются в праве ЕС как одноэтапный процесс. Для проведения открытой процедуры заказчик публикует извещение о проведении закупки и документацию, которая включает техническое задание и проект государственного контракта. Эти документы должны быть доступны для ознакомления любым заинтересованным хозяйствующим субъектам. Организация, желающая участвовать в данной закупке, формирует заявку и направляет ее заказчику. Заявка передается одним пакетом, в ней содержатся все документы, указанные в документации о закупке: информация о соответствии участника закупки предъявленным требованиям, предложение в отношении товара, работы, услуги. Заказчик не вправе отказать в приеме заявки от участника закупки, однако выбор победителя осуществляется только из числа участников закупки, которые были признаны соответствующими требованиям, установленным в документации. В рамках открытой процедуры проводить переговоры с участниками закупки запрещено.

Процедуры с ограниченным участием предусмотрены статьей 28 директивы № 2014/24/ЕС. Из названия данного вида процедур понятно, что не все организации могут свободно принимать участие в таких закупках. Процедура с ограниченным участием проводится в два этапа. На первом этапе заказчик объявляет о намерении определить поставщика, подрядчика, исполнителя, после чего хозяйствующие субъекты направляют запрос на участие в такой закупке, а также информацию о себе для проведения предварительного отбора заказчиком. На основании этой информации заказчик проводит предварительную классификацию, по результатам которой принимает решение о соответствии хозяйствующих субъектов установленным требованиям, а также о приглашении их к участию в закупке.

Заказчик в рамках процедуры с ограниченным участием вправе сократить количество участников закупки и пригласить к участию не всех хозяйствующих субъектов, соответствующих установленным требованиям. Однако, чтобы сократить количество участников закупки, заказчик обязан указать критерии, на основании которых будет проводиться такое сокращение, а также минимальное количество участников для проведения процедуры. Право ЕС в сфере государственных закупок устанавливает, что минимальное количество участников для проведения сокращения количества участников закупки с ограниченным участием составляет пять человек. Заказчик в своем намерении провести закупку с ограниченным участием может установить и более высокое минимальное количество участников в процедуре.

На втором этапе заказчик объявляет о проведении закупки, направляет документацию о закупке, содержащую в том числе техническое задание, и проект контракта участникам закупки, отобранным на первом этапе, и на основании оценки поступивших от них заявок выбирает победителя закупки.

Главное отличие процедур с ограниченным участием от открытых процедур в праве ЕС — возможность заказчика ограничивать количество участников закупки. При этом, как и при проведении открытой процедуры, переговоры с участниками закупки в рамках процедуры с ограниченным участием запрещены.

К последнему виду процедур, проводимых в рамках права ЕС в сфере государственных закупок, относятся смешанные закупки. Основная особенность данных процедур — возможность проводить переговоры с участниками закупки. К смешанным закупкам относятся три процедуры: открытый диалог, открытая процедура с переговорами и инновационное партнерство (ст. 29–31 директивы № 2014/24/ЕС).

Смешанные процедуры применяются, чтобы определить поставщика, подрядчика, исполнителя для сложных комплексных контрактов. Это случаи, когда заказчик по объективным причинам не может определить технические требования для выполнения контракта или финансовые составляющие проекта. Например, процедура открытого диалога нередко применяется в сфере публично-частного партнерства, где наиболее часто возникают подобные сложности, в частности при реализации сложных инфраструктурных проектов (Kilinkarova, 2015).

Смешанные процедуры проходят в три этапа. Сначала заказчик объявляет о намерении провести смешанную процедуру с описанием основных потребностей заказчика и ключевых элементов проекта. На основании полученных запросов на участие в процедуре заказчик проводит предварительный квалификационный отбор. На втором этапе заказчик проводит переговоры, диалог с участниками, прошедшими квалификационный отбор. Цель таких переговоров — определить наиболее эффективные средства и методы достижения необходимых заказчику результатов, помощь заказчику в формулировании потребностей либо генерирование новых идей в конкретной сфере, позволяющее получить новый готовый продукт, работу или услугу, которых ранее не было на рынке. После завершения второго этапа заказчик предлагает участникам прислать ему свои окончательные предложения, которые включают уточнения и доработки, появившиеся в процессе проведения переговоров, диалога. Затем на основании критериев определения победителя, указанных в извещении, заказчик называет победителя закупки. В таблице 1 приведены условия трех видов процедур.

Что касается сроков размещения информации о проведении закупки в открытых источниках, то для публикации извещения при проведении открытой процедуры установлен срок 35 дней до окончания приема заявок (в исключительных случаях он может быть сокращен до 15 дней), при проведении процедуры с ограниченным участием или смешанной процедуры — 30 дней. Для размещения информации о заключении контракта установлены единые сроки для всех видов процедур — в течение 30 дней с момента заключения контракта извещение о его заключении должно быть размещено в информационной системе.

Все остальные правила, касающиеся проведения закупочных процедур, регулируются национальным законодательством государств — членов ЕС. Как мы видим, Европейский союз пошел по пути разделения закупочных процедур по видам и установления общих принципов проведения для каждого из них. Такой выбор обусловлен наличием больших различий в регулировании сферы государственных закупок в странах ЕС, в связи с чем введение общих для всех государств процедур на наднациональном уровне на данном этапе развития представляется неосуществимым. И из-за невозможности установить единые процедурные нормы реализация перевода конкурентных процедур в ЕС полностью в электронный вид выглядит маловероятной. При этом Европейский союз активно работает над расширением электронных инструментов (eNotice, eSender), однако о полноценном переводе процедур в электронный вид пока говорить не приходится.

В рамках правового регулирования государственных закупок в ЕАЭС вопрос описания процедур определения поставщика, подрядчика, исполнителя решен иначе, чем в ЕС. Согласно п. 4 Протокола № 25 к Договору о ЕАЭС закупки в государствах — членах ЕАЭС могут проводиться следующими способами: открытый конкурс, запрос ценовых предложений (запрос котировок), запрос предложений, открытый электронный аукцион, биржевые торги, закупки из одного источника либо у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. При этом только пять первых способов относятся к конкурентным способам определения поставщика, подрядчика, исполнителя.

Открытый конкурс является одним из основных способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя в ЕАЭС. Победителем конкурса признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. В Приложении № 1 Протокола № 25 к Договору о ЕАЭС предусмотрены основные требования, обязательные для выполнения заказчиком при проведении конкурса. Проведение конкурса возможно исключительно в электронном виде. Перед объявлением закупки заказчик утверждает конкурсную документацию и состав конкурсной комиссии, которая будет рассматривать поступившие от участников заявки. Затем заказчик в информационной системе размещает извещение и документацию о проведении закупки. Хозяйствующим субъектам дается не менее 15 дней на подготовку и подачу заявки. После истечения срока подачи заявок конкурсная комиссия вскрывает заявки и рассматривает их на предмет допуска потенциальных поставщиков к участию в конкурсе. Результаты такого рассмотрения также публикуются в информационной системе. Затем комиссия заказчика осуществляет оценку заявок и определяет победителя закупки. Информация о победителе и результатах оценки в обязательном порядке размещается в общем доступе для ознакомления всеми заинтересованными лицами. Конкурс может проходить как в один этап, так и в несколько. В случае необходимости заказчик вправе проводить конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс (аналог смешанных процедур в ЕС).

Открытый электронный аукцион проводится на электронной торговой площадке (электронной площадке). Исходя из названия процедуры, можно понять, что аукцион можно проводить исключительно в электронной форме. Победителем аукциона признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта и соответствующий требованиям документации об аукционе. Особенности проведения открытого электронного аукциона отражены в Приложении № 1 Протокола № 25 к Договору о ЕАЭС, при этом перечень продукции, которую можно закупать путем проведения открытого электронного аукциона, установлен в Приложении № 4 Протокола № 25 к Договору о ЕАЭС. Перед объявлением закупки заказчик утверждает аукционную документацию и состав аукционной комиссии. Затем заказчик размещает в информационной системе извещение и документацию о проведении закупки. По общему правилу хозяйствующим субъектам дается не менее 15 дней на подготовку и подачу заявки, однако в отдельных случаях заказчик вправе сократить этот срок до семи дней. После наступления даты окончания подачи заявок конкурсная комиссия вскрывает заявки и принимает решение о допуске или отказе в допуске к участию в аукционе в отношении каждого участника закупки. Результаты такого рассмотрения публикуются в информационной системе. После этого проводится собственно процедура электронного аукциона — пошаговое снижение цены контракта участниками закупки. Затем комиссия заказчика рассматривает заявки принявших участие в аукционе потенциальных поставщиков, подрядчиков, исполнителей для определения их соответствия требованиям, предусмотренным документацией об аукционе, и определения победителя аукциона. Информация о победителе и результатах оценки в обязательном порядке размещается в общем доступе для ознакомления всеми заинтересованными лицами.

Запрос ценовых предложений (запрос котировок), по сути, является упрощенной формой открытого электронного аукциона. Для его проведения определяется предельная начальная (максимальная) цена контракта. Победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта. При проведении запроса котировок информация о закупке публикуется в информационной системе не менее чем за четыре рабочих дня до окончания срока подачи заявок. В Приложении № 1 Протокола № 25 к Договору о ЕАЭС закреплено, что любое из государств-членов стремится перейти от проведения запроса котировок к преимущественному проведению открытых электронных аукционов.

Если запрос котировок является упрощенной версией открытого электронного аукциона, то запрос предложений является упрощенной версией открытого конкурса. При этом перечень случаев, когда может проводиться запрос предложений, весьма ограничен (их всего два) и установлен в Приложении № 2 Протокола № 25 к Договору о ЕАЭС. Победителем запроса предложений признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта в соответствии с законодательством государства-члена о закупках. При проведении запроса предложений извещение о проведении закупки размещается в информационной системе не менее чем за пять рабочих дней до даты окончания подачи заявок на участие в запросе предложений.

В Протоколе № 25 к Договору о ЕАЭС также предусмотрена возможность проведения такой процедуры, как биржевые торги. Однако какие-либо требования к проведению данной процедуры в наднациональном праве ЕАЭС отсутствуют, регулирование биржевых торгов осуществляется в рамках национального права государств — членов ЕАЭС.

Подходы ЕС и ЕАЭС к регулированию закупочных процедур весьма разнятся. Проявляется это даже в разных подходах к классификации закупок. В ЕС процедуры делятся по видам в зависимости от степени допуска участников к проведению закупки и количества этапов в процедуре, причем внутри каждого вида возможно использование различных способов закупки — конкурса, аукциона и др. В ЕАЭС процедуры классифицируются по способам определения поставщика, подрядчика, исполнителя, но при этом в рамках отдельных способов определения поставщика, подрядчика, исполнителя возможно осуществление одно- и двухэтапных закупок с различным уровнем ограничения допуска участников к закупкам. Обе системы имеют право на существование и, как показывает практика, вполне работоспособные. Однако для целей цифровизации закупок, безусловно, подход ЕАЭС выглядит более привлекательным, поскольку позволяет уже сейчас, на начальных этапах интеграции установить обязательные требования к проведению отдельных видов закупок в электронном виде (конкурс и аукцион). При этом необходимо отметить, что такое различие в подходах обусловлено в первую очередь схожестью правовых систем государств — членов ЕАЭС, имеющих общего предшественника в виде СССР, и различиями правовых систем государств — членов ЕС, которые основаны и на романо-германской, и на англосаксонской модели. Однако, несмотря на различия в подходах к регулированию процедурных аспектов осуществления государственных закупок, имеется общий тренд, который характерен и для ЕС и для ЕАЭС — это цифровизация закупок. В отношении проведения конкурентных процедур это выражается в обязательном размещении информации о закупке в информационных системах, а также в создании возможности, а в некоторых случаях и необходимости проведения процедур в электронном виде.

Заключение

В статье рассмотрены правовые основания, этапы и особенности правового регулирования государственных закупок в ЕС и ЕАЭС с учетом общей тенденции к цифровизации государственных закупок. На основе проведенного исследования можно сделать вывод, что в ЕС и ЕАЭС интеграционное регулирование государственных (муниципальных) закупок является важным условием построения единого экономического пространства и цифровой экономики. ЕС разработал подробные правила регулирования в сфере государственных закупок и достиг значительных успехов в гармонизации национального законодательства государств-членов. В настоящее время перед государствами — членами ЕАЭС стоят задачи в сфере интеграционного регулирования государственных закупок, которые успешно решены в ЕС. Европейский опыт обширный и его можно учитывать при формировании правил регулирования сферы государственных закупок в ЕАЭС. Интерес представляют европейские достижения в области цифровизации государственных закупок. Можно использовать некоторые эффективные инструменты системы государственных закупок, которые могут быть применены в праве ЕАЭС или национальном праве его государств-членов. Например, создание в ЕАЭС инструмента, позволяющего упростить и одновременно унифицировать процесс описания объекта закупки, как это было сделано в ЕС, будет способствовать повышению привлекательности национальных рынков государственных закупок для потенциальных поставщиков, подрядчиков, исполнителей из других государств — членов ЕАЭС. При этом необходимо отметить, что различные пути исторического развития системы государственных закупок оказывают значительное влияние на дальнейшие направления совершенствования права в сфере закупок, в частности возможности их цифровизации. В связи с этим важно также учитывать национальный опыт государств — членов ЕАЭС, в которых уже применяются эффективные правила регулирования, например проведение конкурентных закупок в Российской Федерации только в электронном виде.

Изучая европейский опыт, необходимо помнить о различиях, существующих в регулировании сферы государственных закупок в двух интеграционных образованиях — наличие ценового порога применения права ЕС в сфере закупок, различные подходы к классификации закупочных процедур. В связи с этим возможность применения европейского опыта в евразийских реалиях требует тщательной проработки в части как правовых, так и экономических последствий. Рассмотренные в настоящей статье инструменты ЕС могут быть учтены при совершенствовании законодательства ЕАЭС в сфере государственных закупок.